Las dinámicas económicas en los territorios palestinos (1967-2009): integración desigual, desarrollo y economía-casino

Publié le par Julien Salingue

 Las dinámicas económicas en los territorios palestinos (1967-2009):

integración desigual, desarrollo y economía-casino

 

Traducción: Alberto Nadal (noviembre 2009)

 

Versión escrita de una comunicación efectuada en un reciente coloquio en Dijon. El texto debe ser considerado como un borrador, cuya versión definitiva y actualizada será publicada en 2010.


Hablar de las dinámicas económicas en los territorios palestinos es un verdadero desafío, puesto que se está inmediatamente confrontado a una dificultad, que no es solo semántica, si se intenta dar un sentido a la palabra “economía palestina”. Por decirlo con una fórmula provocadora, ¿en qué medida se puede hablar de una “economía palestina”?.

Si se entiende la economía palestina como la actividad económica de los territorios palestinos (producción, consumo, cambio y comercio de bienes y servicios), será difícil poner en cuestión su existencia. Si se entiende economía palestina como sistema económico palestino y/o como actividad no existente solo en si sino para sí, las cosas son menos evidentes.

Interrogarse sobre el estado de la economía palestina no es interrogarse sobre una economía “clásica”. Los palestinos, sociedad dispersada y desestructurada en 1947-48, viven bajo la ocupación militar desde hace 60 años. Pensar el estado de la economía palestina es pensar las rupturas y las continuidades en el seno del proceso de Oslo y, en fin, poner en perspectiva la situación y las dinámicas actuales interrogando a la “estrategia económica palestina”.

Me apoyo aquí principalmente en los trabajos de Adel Samara, de Sarah Roy, de Leïla Farsakh, de Graham Usher, de George Abed y de Fadle Naquib. Las cifras que doy corresponden a los informes de la Oficina Central Palestina de Estadísticas (PCBS) del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional.

1) Una economía (des)-estructurada por la ocupación militar.

a) La integración desigual.

Tras la guerra de los 6 días (junio 1967) y la toma del control de Cisjordania y de la Banda de Gaza, Israel gobierna los territorios palestinos ocupados por medio de órdenes militares. Es significativo señalar que más del 50% de las órdenes militares emitidas en el período 1967-1993 lo son en relación directa con las cuestiones económicas.

Esta comunicación no tiene evidentemente por objeto entrar en el detalle de estas órdenes, sino más bien analizar sus tendencias de fondo y su implicación en cuanto a las evoluciones de la economía palestina durante el período 1967-Oslo.

La tendencia general es la de una integración desigual de la economía palestina a la economía israelí. “Integración desigual” significa aquí que no ha habido fusión entre las dos economías o absorción de la economía palestina por la economía israelí. Se asiste a un proceso de toma de control/reconfiguración, en una relación de subordinación de la economía palestina a la economía israelí.

Es así, por ejemplo, como por las órdenes número 10,11 y 12 Israel hace ilegales todos los acuerdos previamente existentes en cuanto a las importaciones y exportaciones hacia y desde los territorios palestinos, obligando no solo a los comerciantes sino también a los negociantes en materias primas a importar productos israelíes, lo que tiene repercusiones al nivel del conjunto del sector industrial, convirtiéndose todo el mundo en dependiente de las producciones o de las autorizaciones israelíes (entre el 90% y el 95% de las importaciones según los años).

Gracias a este dominio directo sobre las estructuras económicas palestinas, Israel va a poder acelerar la especialización de su industria en los sectores punta (electrónica, informática, tecnologías militares), sectores que miran al futuro y con fuerte valor añadido, a la vez que “favorece” el desarrollo, en los territorios ocupados, de producciones con débil valor añadido y poco modernas.

Se asiste así, en sectores como la industria textil o la producción de calzados, a la puesta en pie de redes de subcontratación en los territorios palestinos, con industriales israelíes que transfieren allí su producción antes de revenderla con la etiqueta de “made in Israel”. Israel se previene además del desarrollo de una economía que le haría la competencia en los territorios palestinos, impidiendo la puesta en pie de una industria moderna y reduciendo considerablemente la producción agrícola mediante las confiscaciones de tierras. Es así como en 1990 la producción industrial representa a penas el 8% del PIB palestino (contra el 25% en Jordania) y que el tamaño medio de una empresa palestina es de 4 asalariados (es decir, la misma cifra que en 1927).

Esta política va a obligar a centenares de miles de palestinos a buscar trabajo “en otra parte”, en primer lugar en los países petroleros, luego en el propio Israel. Entre 1970 y 1990 la fuerza de trabajo aumenta un 64%, mientras que los empleos en el interior de los territorios ocupados solo aumentan el 28%. A comienzo de los años 1990, cerca de la mitad de la mano de obra trabaja en el exterior.

El modelo del des-desarrollo.

De forma más modelizada, se desprenden 4 grandes tendencias, modelo que tomo en gran medida del economista palestino Adel Samara:

-una economía totalmente periferizada, que tiene por único centro el estado de Israel. Las ciudades palestinas están en una relación de dependencia económica directa con Israel, y no constituyen siquiera un “centro” para los pueblos de los alrededores, ellos también en una relación de subordinación directa.

- una economía que no domina sus prioridades en términos de inversión y de desarrollo. Estando toda inversión y proyecto de desarrollo sometido a la aprobación israelí, se inscribe forzosamente en el marco de la integración desigual. La mayor parte de las inversiones se efectuarán pues lógicamente en el terreno de la construcción, terreno que apenas puede cambiar de forma importante los “equilibrios” económicos.
- una economía en la que los capitales son presionados para que se vayan: en 1967 Israel cierra todos los bancos y los reemplaza progresivamente por bancos comerciales israelíes. Poco convencidos de confiar su dinero a bancos israelíes, los palestinos han tenido tendencia a colocar su dinero en el extranjero, lo que ha contribuido a ralentizar el desarrollo económico, igual que la ausencia de todo sistema de crédito.

- En fin, una economía cautiva de la economía israelí, tanto desde el punto de vista de las importaciones como de las exportaciones: los productores y comerciantes se han adaptado a las necesidades de la economía israelí; los exportadores y los importadores han perdido la posibilidad de importar o de exportar directamente desde o hacia otros países en condiciones más ventajosas.

Esta integración desigual se concreta en un proceso que Sarah Roy caracteriza como “des-desarrollo”, a distinguir del subdesarrollo, en el que las condiciones de posibilidad de un desarrollo económico, aunque sea subordinado, existen. El des-desarrollo mina, estructuralmente, las bases mismas de todo desarrollo económico real. El aumento de la producción y del nivel de vida en los territorios palestinos, consecutiva a la ocupación de 1967, no se ha podido y no podía, por las razones estructurales enunciadas más arriba, transformarse cualitativamente en desarrollo económico global. El des-desarrollo impide la emergencia de un sistema económico palestino.

2) Los acuerdos de Oslo y la prosecución del des-desarrollo

a) la lógica de Oslo.

No tendré tiempo suficiente para entrar en los detalles de las disposiciones económicas de los Acuerdos de Oslo y del Protocolo económico de París, firmado en 1994, que organiza las relaciones económicas y comerciales entre Israel y los palestinos en el marco del “proceso de paz”. Se tratará aquí de identificar las rupturas y las continuidades entre el período pre-Oslo y el período que se abre en 1994, y en el que estamos hoy.

La vertiente económica de Oslo debe ser pensada en el marco más general de las dimensiones políticas del “proceso de paz” y de su lógica de conjunto:

Creación de una administración indígena, con los atributos de soberanía limitados, en las zonas palestinas más densamente pobladas, en las que Israel se compromete a retirarse progresivamente a medida que la nueva Autoridad Palestina (AP) haga la demostración de mantener allí el orden.

Fragmentación de los territorios palestinos en zonas con estatutos jurídicos diversos, aisladas unas de otras por puestos de control israelíes y por carreteras reservadas a los colonos.

Mantenimiento “oficial” del control israelí sobre la gran mayoría de los territorios palestinos ocupados (el 95% en 1994, el 82% en 2000), y sobre las fronteras con Jordania y Egipto.

Transferencia a la AP del conjunto de las responsabilidades que corresponden, según el derecho internacional, a toda potencia ocupante en los territorios que ocupa: servicios sociales, educación, salud,…

Postergación, a “negociaciones sobre el estatuto final”, de las cuestiones clave: Jerusalén, las colonias, los refugiados.

Dado nuestro tema, señalar solamente dos elementos esenciales: el mantenimiento del control israelí sobre el territorio y las fronteras, la omnipresencia y la centralidad de las cuestiones ligadas a la seguridad. Insisto en este punto pues se tiene a menudo tendencia a leer y analizar el Protocolo de París de forma “separada”, subrayando algunas de sus disposiciones aparentemente favorables a los palestinos, pero que, la realidad lo ha demostrado, estaban ellas también subordinadas a los aspectos de seguridad y territorial del Acuerdo “general”.

b) los acuerdos económicos.

De vuelta de París, (abril 1994), la unanimidad entre Israel y los palestinos es flagrante: Shimon Peres declara “(que) los palestinos están hoy de acuerdo con Israel en crear una economía de mercado, una economía abierta, sin fronteras, con una libertad total de comercio y de circulación de los bienes entre las dos partes”. Nabil Shaath habla por su parte: “(de) una paz total con Israel, con fronteras totalmente abiertas (…) (que va a) crear con Israel una comunidad económica vuelta hacia el conjunto de Medio Oriente”.

Un “matrimonio”, según los términos de Shimon Peres, que muestra, si se examina, no ser sino la prosecución de la integración desigual y del des-desarrollo por otros medios. Si ciertos términos de los acuerdos parecen permitir, en teoría, una emancipación de la tutela israelí y un desarrollo económico palestino (libertad de importación de una lista de 526 productos, entrega de las tasas y derechos de aduana a la AP, posibilidad de desarrollo de un sector financiero y bancario autónomo…), su inscripción en una realidad modelada por 25 años de ocupación y por las vertientes securitaria y territorial de los acuerdos limita considerablemente su alcance.

Conviene subrayar primeramente que la idea misma de una fusión en el seno de un mercado común de una economía moderna, desarrollada y competitiva con una economía desestructurada, “des-desarrollada” y subordinada porta en sí misma el mantenimiento de una relación desigual.

Si se entra más en los detalles, apoyándose en ejemplos concretos, esta desigualdad y, más allá, la prosecución del des-desarrollo, es evidente. Ciertamente, la AP puede importar 526 productos desde el exterior. Pero un examen de la lista de estos 526 productos nos muestra que se trata esencialmente de productos alimenticios de base y de productos de consumo corriente. Si los palestinos quieren importar materias primas o materiales que permitan un desarrollo industrial y/o tecnológico, deben obtener el consentimiento de Israel vía el “Comité Económico Conjunto”.

Igualmente, la libertad relativa de exportar está sujeta a un alineamiento del IVA palestino (que debe mantenerse entre el 15% y el 16%) con el IVA israelí (17%). Un tal nivel de tasa hace estructuralmente no competitivos los productos palestinos en el resto de los mercados árabes, problema ya planteado por el coste del trabajo en los territorios palestinos (salarios mucho más elevados pues la interpenetración con el mercado y el sistema monetario israelí tira de los precios al consumo hacia arriba). Este coste elevado del trabajo limita además de forma considerable las inversiones extranjeras, que se van a los países en los que la mano de obra es mucho menos costosa.

El papel jugado por el “nuevo” sector bancario no ha limitado la huida de capitales, bien al contrario, y no ha permitido el desarrollo de un sistema de préstamo y por tanto de crédito. Los bancos invierten en el extranjero, y no en la economía “nacional”, el dinero que se ingresa en las cuentas: como media, durante los años 1990, son más del 70% de los capitales los transferidos al extranjero. La relación préstamos/capitales oscila entre el 20% y el 25%, contra el 80% en Jordania y el 90% en Israel. En otros términos, el capital acumulado en los territorios palestinos no beneficia a la economía palestina.

Incluso si la economía palestina puede en teoría abrirse al exterior, se encuentra en realidad casi en un tête-a-tête con la economía israelí de la que no puede emanciparse. Los productos israelíes continúan inundando el mercado palestino e Israel sigue siendo el principal mercado de las producciones palestinas. El 90% de los intercambios comerciales se hacen con Israel y el déficit comercial palestino pasa de 800 millones de dólares en 1990 a 1,4 millardos de dólares en 1996. Dos ejemplos con cifras: mientras que en 1984 el volumen de intercambios en frutos y legumbres entre los territorios palestinos y Jordania se elevaba a 244.000 toneladas, durante los años 1990 cae a un nivel medio de 44.000 toneladas. En 1994, de 9.000 toneladas de limones producidas en Gaza, el 90% fueron exportadas hacia las fábricas de zumos de fruta israelíes.


c) El arma política.


Más allá de estas consideraciones estrictamente económicas, el monopolio israelí sobre el control de los territorios, de las fronteras y “el arma securitaria” van a tener repercusiones considerables a nivel de la “economía palestina”.

Un primer elemento que es tan evidente que no voy a desarrollar: el dominio israelí sobre la mayoría de las tierras palestinas y de los recursos energéticos (particularmente el agua) impide la extensión de las explotaciones agrícolas o de las zonas industriales puesto que los permisos de construir están sujetos a la autorización israelí. Además, las expropiaciones de tierra se multiplican durante los años 1990 y 2000 con la prosecución de la colonización y la construcción del muro, lo que tiende incluso a reducir la producción agrícola (más de 1.000 granjas y pabellones agrícolas expropiados solo en el período 2000-2006).

Un segundo elemento debe ser tomado en cuenta: los procedimientos de seguridad impuestos por Israel (control de las mercancías a la salida de las zonas autónomas palestinas, transporte en vehículos israelíes, nuevos controles en las fronteras) aumentan considerablemente el coste de la exportación y de la importación de mercancías, lo que hace aún un poco menos competitivas las producciones palestinas y menos atractivas (para los exportadores extranjeros) las zonas autónomas.

En fin, y es sin duda lo esencial, la práctica recurrente (499 días entre 1994 y 1999, es decir 3 meses por año durante el período de “paz”), por motivos oficialmente de seguridad, del bloqueo de las zonas autónomas, va a tener un impacto catastrófico a nivel económico. El Banco Mundial estima así que la práctica del bloqueo generó el 40% de las pérdidas del PIB de Gaza en 1996 y el 20% del de Cisjordania: reducción drástica del número de trabajadores palestinos autorizadas a ir a Israel (y por tanto del poder de compra y del consumo), reducción de las posibilidades de comerciar, incluso con Israel, reducción de la producción, explosión del paro y de la pobreza…

El PIB por habitante declina regularmente entre 1994 y 1999, y se hunde entre 2000 y 2005 (-35%) con la sistematización del bloqueo tras el levantamiento de septiembre de 2000. La producción agrícola cae, en valor absoluto, más del 25% entre 1999 y 2007, la producción industrial más del 20%.

Más allá, la fragmentación territorial va a acompañarse de una “enclavización” económica, siendo Gaza aislada de Cisjordania, el Norte de Cisjordania del sur. Sarah Roy describe este proceso de enclavización y de autarquización de la economía: prácticas económicas que se alejan de los mercados y de los intercambios internacionales (incluso inter-zonas autónomas) y se vuelven hacia la producción local, actividades y modos de producción más tradicionales. En resumen, se produce cada vez menos para exportar y cada vez más para consumir continuando estando dependiente de los productos israelíes, dados los límites objetivos, estructurales, de las capacidades de producción.

Durante los años 1990 y 2000, lejos de atenuarse, el des-desarrollo prosigue y se refuerza, incluso si, como se va a ver, el dinero afluye a los territorios palestinos y hay quien sacan beneficios de ello.

3) Más allá de la ocupación, la quiebra de una estrategia palestina e internacional.

a)El papel económico de la AP.

Sería en efecto demasiado reductor atribuir las responsabilidades de la prosecución del des-desarrollo únicamente a la ocupación israelí, incluso si sigue siendo su principal fuente. Un cambio fundamental se operó con Oslo: la puesta en pie de la Autoridad Palestina que, en lo que nos concierne, ejerce un monopolio sobre las negociaciones económicas con Israel, sobre la percepción de las diversas tasas (particularmente los derechos de aduana) y de las ayudas internacionales.

La aparición de este nuevo actor va a participar ampliamente de una reconfiguración de la escena económica palestina y, más allá, de la escena política y social. Se puede resumir en tres grandes rasgos el papel económico de la AP: disformidad, clientelismo y dependencia.

La construcción de un aparato de estado pletórico (hasta 180.000 miembros en 2007) ha permitido a la AP jugar un papel central en la economía palestina convirtiéndose en el primer proveedor de empleos en los territorios palestinos. Pero tras esta cifra se oculta un desarrollo muy desigual, disforme, del aparato del estado: la mitad de sus asalariados están empleados en las diversas fuerzas de seguridad, menos de 1/3 del presupuesto está consagrado al desarrollo de los servicios sociales (salud, educación), y es una porción desdeñable la consagrada a la ayuda al desarrollo económico.

El monopolio sobre los derechos de aduana (varios centenares de millones de dólares por año), sobre la ayuda internacional (alrededor de 10 millardos de dólares entre 1994 y 2006) y sobre la importación de 27 mercancías (cemento, tabaco, gasolina…) va a generar una amplia red de clientelismo y de corrupción. Centenares de millones de dólares son dilapidados de forma improductiva en el mantenimiento de redes de clientela. El monopolio sobre las importaciones de productos indispensables, también utilizado para fines de corrupción, conlleva una subida de los precios: los constructores palestinos que importaban cemento (empresa Nesher) desde Israel han visto aumentar los precios como consecuencia al establecimiento del monopolio de la AP. En fin, la AP favorece ampliamente las inversiones extranjeras (con las que comparte monopolios), y particularmente de los ricos palestinos de la diáspora, en detrimento de los empresarios locales. Estos inversores prefieren los sectores rentables en el corto plazo (turismo, telecomunicaciones…) a sectores menos rentables pero que permiten el desarrollo real de una economía local.

La AP permanece sin embargo en una situación de dependencia total respecto a la ayuda externa. El coste del desarrollo y del mantenimiento del aparato de estado y de las diversas infraestructuras (gastos oficiales) acumulado al coste del desarrollo y del mantenimiento de las redes de corrupción y de clientela (gastos oficiosos) exceden muy ampliamente los ingresos de la AP. Así, para el año 2009, el déficit presupuestario estimado es de más de 400 millones de dólares, a pesar de las ayudas internacionales (1,5 millardos). La AP no puede sobrevivir económicamente sin las ayudas de los países donantes y sin el pago, por Israel, de las tasas y derechos de aduanas: la autonomía relativa de la AP en el terreno económico puede en cualquier momento desaparecer.

Estas tres características (disformidad, clientelismo y dependencia) reúnen en gran medida las características de los estados rentistas, estados cuya mayoría de ingresos provienen del exterior y no del interior, y por tanto del impuesto. No profundizaré este punto aquí, pero conviene sin embargo señalar que el paradigma del estado rentista puede mostrarse esclarecedor para comprender los fenómenos de autonomización política (derivada de la autonomía fiscal) de la dirección de la AP y de despolitización (debido a una política de redistribución de las riquezas) de la sociedad palestina…

b) De la dependencia económica a la dependencia política.

La situación de des-desarrollo y las decisiones económicas de la AP han aumentado la dependencia de la economía palestina respecto a la ayuda internacional. La AP está pues en una situación paradójica: insoslayable en el plano económico en el interior de los territorios palestinos (40% de la población vive gracias a los salarios de la AP), no disfruta de ninguna autonomía respecto del exterior y debe pues acomodarse a las voluntades de los países donadores. Una situación que tiene repercusiones muy políticas: cuando en 2006 Hamas gana las elecciones, los países donantes suspenden sus ayudas, Israel suspende la entrega de las tasas, y la AP se encuentra en una situación de casi-bancarrota.

Solo tras la llegada, contraria al veredicto de las urnas, de Salam Fayyad (antiguo alto funcionario del Banco Mundial y del FMI) al puesto de Primer Ministro volvieron las ayudas, condicionadas a decisiones políticas de primer orden: retoma de las negociaciones con Israel, reorganización de los servicios de seguridad, represión contra Hamas, desarme de las últimas células de resistencia... Cuando en la conferencia de París, en diciembre de 2007, los países donantes prometen a Mahmoud Abbas y Salam Fayyad cerca de 8 millardos de dólares en tres años, es más para permitirle recuperar el control sobre la vida política palestina que para asegurar un verdadero desarrollo económico palestino.

Las lógicas en marcha tras Oslo prosiguen y la “nueva política económica” de Fayyad se parece mucho a la de la AP de los años 1990-2000: prioridad a las inversiones extranjeras (cf la Palestine Investment Conference de 2008 en Belén) en detrimento de los empresarios locales, sectores rentables (hoteles de lujo en Ramalá, una segunda línea de telefonía móvil…) y, last but not least, un refuerzo de la prioridad, en el presupuesto de la AP, al sector de la seguridad: para el ejercicio 2008-2009, el programa “Transformación y Reforma del Sector de la Seguridad” posee un presupuesto equivalente a los presupuestos acumulados de los programas “Acceso a la Educación” y “Mejora de la calidad de los Servicios de Salud” (en cifras brutas, de diciembre de 2008 a junio de 2009, han sido creados 1325 puestos en Seguridad y 94 puestos suprimidos en Salud).

Decisiones conformes a la ideología neoliberal de los suministradores de fondos, y decisiones muy políticas, que se inscriben en una visión, ampliamente compartida por Salam Fayyad y su círculo, según la cual un desarrollo económico palestino sería posible a pesar de la prosecución de la ocupación y de la colonización. Una visión que ha mostrado, sin embargo, todos sus límites durante los años 1990-2000, por razones (que hemos expuesto más arriba) que no han desaparecido.

Conclusión: ¿Una quiebra programada?

 

Salam FayyadLa economía palestina es pues una economía víctima de una política de des-desarrollo que los Acuerdos de Oslo no interrumpieron, muy al contrario. Los Acuerdos de Oslo participaron de una reconfiguración del des-desarrollo con la integración de un nuevo actor, la AP. El papel atribuído a la AP (y en el que la mayoría de las fuerzas sociales que apoyan a la AP se complacen) no es plantear las bases de una economía palestina autónoma o acabar con la relación de desigualdad entre economía israelí y economía palestina. Se trata al contrario de gestionar el des-desarrollo sin que haya ninguna modificación estructural: hay individuos que se enriquecen, sectores económicos que funcionan, los salarios de los funcionarios son rentas pero no hay, propiamente hablando, desarrollo económico. Los países donantes no se engañan, que no han concedido, durante los 6 primeros meses del año 2009, que 32 millones de dólares de ayuda al desarrollo económico (contra más de 400 millones de dólares para el funcionamiento del aparato del estado).

Si se ha podido constatar un alivio del bloqueo de Cisjordania, las dificultades permanecen, las restricciones y las expropiaciones prosiguen, sin hablar de la Banda de Gaza: sometida a un bloqueo total y a un verdadero embargo, está en una situación de crisis económica sin precedentes. Algunas cifras: según el Banco Mundial, el 2% de los establecimientos industriales continúan funcionando en Gaza (90 contra 39000 en junio de 2005, 860 asalariados contra 35.000), de 2500 toneladas de fresas producidas, solo 109 toneladas han podido ser exportadas (el 4% de la producción). Si se tienen en cuenta Gaza y Cisjordania, el PIB por habitante estimado para 2009 será del 30% inferior al de 1999, y será inferior al de 2008. El crecimiento económico palestino sigue siendo negativo. En 2008, entre la mitad y los 2/3 de los hogares palestinos viven bajo el límite de la pobreza.

En las calles de Ramalá, hace 2 semanas, no he podido evitar pensar, viendo a niños del campo de refugiados de Qalandia, a la hora en que habrían debido estar en clase, vender chicles en el puesto de control a algunos centenares de metros de los lujosos nuevos edificios de la “capital económica” palestina, en estas palabras que escribía Adel Samara, denunciando el desarrollo de una “economía-casino”, algunos meses antes de la explosión de 2000: “Los nuevos edificios, los centros comerciales y los restaurantes de lujo de Ramalá y de otras ciudades de Cisjordania son el reflejo de las intenciones reales de la Autoridad Palestina, y no pruebas de algún tipo de desarrollo. (…) El régimen establece en realidad una infraestructura particular, que corresponde a las necesidades y a las demandas de los turistas, de los hombres de negocios, de los dirigentes de ONGs, de los oficiales de la Autoridad…. La mayoría de la población no tiene nada que ver con este pretendido desarrollo”. La calma económica actual no es en realidad más que una engañifla y la pretendida “paz económica” no estabilizará la situación política.

Publié dans Castillano

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